Thế giới huy động nguồn lực đầu tư đường sắt đô thị thế nào?

Thu hút đầu tư tư nhân thông qua khai thác quỹ đất

Hội thảo là một hợp phần của dự án "Những kinh nghiệm quốc tế tốt hỗ trợ Cục Đường sắt VN xây dựng dự thảo Luật Đường sắt 2017 sửa đổi" thuộc Chương trình Aus4Transport do Bộ Ngoại giao và Thương mại (DFAT) của Chính phủ Australia hỗ trợ cho Bộ GTVT Việt Nam.

Theo chuyên gia quản lý dự án, Luật Đường sắt 2017 quy định về chính sách phát triển đường sắt, trong đó có đường sắt đô thị (ĐSĐT). Tuy nhiên, thực tế chưa thu hút được nhà đầu tư tư nhân tham gia.

Mặt khác, Luật Đường sắt 2017 cũng chưa có quy định về triển khai phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (Transit-oriented-development - TOD). Các luật khác có liên quan như Luật Quy hoạch, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Đất đai... cũng chưa có quy định về mô hình TOD. 

Do vậy, cần quy định rõ vai trò về huy động vốn cho đầu tư ĐSĐT của Nhà nước và rà soát các quy định có liên quan để thu hút đầu tư tư nhân vào ĐSĐT.

Chuyên gia quản lý dự án cho rằng, Việt Nam nên bổ sung các quy định pháp luật nhằm có cơ chế khuyến khích đầu tư tư nhân, thu hút nguồn lực đầu tư đường sắt đô thị thông qua phát triển dự án đất, bất động sản (Ảnh: minh họa).

Theo ông Martin Baggott, chuyên gia quản lý dự án, để sửa đổi, bổ sung Luật Đường sắt và các quy định pháp luật liên quan, Việt Nam có thể tham khảo các bài học kinh nghiệm từ quốc tế. Có rất nhiều ví dụ về đơn vị quản lý ĐSĐT có quyền phát triển cả đất đường sắt và đất không phục vụ đường sắt (ví dụ như Hàn Quốc và Ấn Độ) thông qua tự phát triển hoặc kết hợp với bên thứ ba để phát triển.

Ở nhiều quốc gia, chỉ có một đơn vị vận hành ĐSĐT ở mỗi thành phố và trong những trường hợp này, luật cho phép các đơn vị quyền hạn tương đối rộng (ví dụ: Vương quốc Anh, Hồng Kông).

"Tuy nhiên, chỉ riêng những quyền hạn này là không đủ để tạo ra các đóng góp lớn vào việc gọi vốn và chi phí hoạt động. Để phát triển dự án kết hợp với đường sắt thành công, các quốc gia cần có đội ngũ nhân sự có năng lực và sự hỗ trợ từ các cơ quan quy hoạch địa phương", ông Martin Baggott nhấn mạnh.

Cũng theo ông Martin Baggott, kinh nghiệm quốc tế cũng cho thấy, các hoạt động liên quan đến bất động sản nên được thực hiện bởi các tổ chức có chuyên gia bất động sản.

Hồng Kông là một ví dụ điển hình và quá trình lập quy hoạch đóng một vai trò nền tảng trong phát triển bất động sản gắn với đường sắt. 

Tại Hồng Kông, Tổng công ty Đường sắt vận tải công cộng (Mass Transit Railway Corporation - MTRC) đã xây dựng hơn 200km ĐSĐT chất lượng cao kể từ năm 1975, được tài trợ hoàn toàn từ việc phát triển bất động sản.

Từ khi thành lập, MTRC đã hoạt động trên cơ sở thương mại với nguồn tài chính quan trọng nhất đến từ việc phát triển bất động sản. Doanh nghiệp thực hiện các dự án bất động sản dân cư và thương mại dọc theo tuyến đường sắt, tại các ga tàu; cung cấp cơ sở cho thương mại bán lẻ và dịch vụ thương mại.

Về cơ chế đầu tư, MTRC nhận được đất thông qua các khoản cấp đất từ Chính phủ. Các điều kiện cấp đất thường bao gồm các điều khoản điều chỉnh việc sử dụng đất cho phép và điều kiện phát triển. MTRC đệ trình quy hoạch chi tiết tuân thủ các điều kiện này cho các cơ quan quy hoạch đối với từng dự án phát triển và đóng vai trò là người quản lý tài sản của các tòa nhà đã hoàn thành. Tuy nhiên, để được cấp đất, MTRC còn cần thể hiện được mối liên kết rõ ràng giữa bất động sản và việc phát triển đường sắt cũng như việc cấp quyền này là nền tảng để tài trợ sự phát triển đường sắt.

MTRC thường thành lập liên doanh với một đơn vị phát triển bất động sản lớn (thường bằng đấu giá). Đơn vị này trả tiền giá đất thông qua MTRC cho Chính phủ khi được nhận đất và chịu trách nhiệm về mọi chi phí để hoàn thành dự án phát triển, thông qua thu hồi từ doanh thu bất động sản. Lợi nhuận ròng từ việc phát triển được chia sẻ giữa MTRC và nhà phát triển liên doanh.

Tuy nhiên, đơn vị này phải tuân thủ các điều kiện cấp đất, quy hoạch bố trí tổng thể và các thông số kỹ thuật của đường sắt, phải xin phê duyệt của MTRC đối với các tài liệu thiết kế, kế hoạch và hợp đồng.

Tất cả các dự án phát triển không gian đều nằm trên các vị trí đắc địa với tiềm năng thương mại lớn, đất nền được cung cấp trước và được tiếp cận trực tiếp với hệ thống đường sắt công cộng. Vì vậy thu hút được nhiều nhà đầu tư tư nhân.

Huy động nguồn lực đầu tư đường sắt đô thị, bao gồm TOD

Từ kinh nghiệm đầu tư, vận hành ĐSĐT các nước, chuyên gia tư vấn dự án - Công ty Ernst & Young Việt Nam khuyến nghị về việc sửa đổi Luật Đường sắt và các quy định pháp luật liên quan ĐSĐT.

Theo đó, về chính sách phát triển và đầu tư ĐSĐT, điều chỉnh, bổ sung quy định trong Luật Đường sắt về vai trò của Nhà nước và các nguồn vốn cho đầu tư kết cấu hạ tầng ĐSĐT.

Nhà nước chịu trách nhiệm đầu tư kết cấu hạ tầng ĐSĐT. Các nguồn vốn được bố trí cho đầu tư kết cấu hạ tầng ĐSĐT huy động từ: nguồn ngân sách trung ương; nguồn ngân sách địa phương (bao gồm nguồn thu từ các hoạt động TOD trong lĩnh vực đường sắt); các nguồn vốn vay, phát hành trái phiếu và các nguồn vốn khác theo quy định của pháp luật.

Kinh nghiệm phát triển mô hình TOD gắn với phát triển đường sắt, trong đó có đường sắt đô thị tại các nước đã tạo được nguồn lực để đầu tư cho đường sắt (Ảnh: Đường sắt đô thị tại Hồng Kông).

Cùng đó rà soát các quy định hiện tại về đầu tư như: Luật Đầu tư công, Luật PPP (bao gồm tỷ lệ riêng về phần vốn góp của Nhà nước trong các dự án ĐSĐT), Luật Ngân sách (về tỷ lệ bố trí vốn trung ương và địa phương cho đầu tư ĐSĐT) để đảm bảo tính đồng bộ trong triển khai cơ chế khuyến khích phát triển đường sắt.

Đồng thời quy định trách nhiệm của UBND tỉnh về quy định các chủ thể về quản lý, khai thác tài sản ĐSĐT và tổ chức thực hiện quản lý khai thác đảm bảo nguyên tắc về sở hữu, quản lý, khai thác tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt (áp dụng chung cho đường sắt).

Đối với triển khai phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), hiện TOD trên thế giới cũng là một khái niệm mới và có nhiều cách hiểu khác nhau. Việc triển khai TOD thường đi cùng với các cơ chế để thu hồi giá trị đất (land-value-capture) hoặc các cơ chế khác và có khác biệt ở từng quốc gia, lĩnh vực áp dụng.

TOD trong lĩnh vực đường sắt theo kinh nghiệm quốc tế có thể được hiểu là khả năng phát triển trên đất đường sắt hoặc đất xung quanh khu vực đường sắt để tạo thêm nguồn thu cho các doanh nghiệp đường sắt.

Các doanh nghiệp đường sắt có thể gia tăng nguồn thu từ TOD theo hai hình thức: Phát triển bất động sản và thu hồi từ bán, cho thuê, kinh doanh bất động sản; Phát triển đất và thu hồi vốn từ bán đất.

Do vậy, tư vấn khuyến nghị tập trung vào quy định hỗ trợ triển khai TOD trong lĩnh vực đường sắt theo mô hình phát triển bất động sản và thu hồi vốn từ kinh doanh bất động sản (bán, cho thuê, kinh doanh thương mại, dịch vụ).

Cụ thể, cần bổ sung các quy định về TOD trong lĩnh vực đường sắt (quy định trong phần riêng của Luật Đường sắt): Khái niệm về TOD trong lĩnh vực đường sắt (ví dụ: phát triển công trình nhà ở, dịch vụ, thương mại, văn phòng... ở các nhà ga và khu vực xung quanh ga); Về phối hợp giữa đơn vị đầu tư, quản lý tài sản kết cấu hạ tầng đường sắt với chính quyền địa phương trong công tác quy hoạch, phát triển đô thị, xác định không gian khai thác, mật độ xây dựng, phạm vi phát triển, thu hồi đất khi triển khai các dự án đầu tư đường sắt.

Bổ sung nguyên tắc cho các đơn vị quản lý kết cấu hạ tầng đường sắt, kinh doanh vận tải đường sắt trong triển khai huy động nguồn lực để đầu tư trên tài sản hiện hữu, đầu tư mới tài sản trong khu vực xung quanh ga để khai thác cho các mục đích kinh doanh khác ngoài vận tải đường sắt như: thuê văn phòng, kinh doanh thương mại, phát triển bất động sản, cho thuê chỗ đỗ xe... Cho phép đa dạng hóa hình thức triển khai TOD như: hợp tác, liên doanh, liên kết với các đơn vị để đầu tư, kinh doanh.

Cùng đó nghiên cứu và quy định trong các luật có liên quan như: Luật Đất đai, Luật Quy hoạch đô thị, Luật Xây dựng, Luật Quản lý tài sản công, Luật Ngân sách về các vấn đề trong triển khai TOD: Định nghĩa và phương thức triển khai TOD. Các chủ thể, vai trò của các chủ thể và phối hợp giữa các chủ thể trong triển khai TOD trong các bước: Lập, điều chỉnh quy hoạch đô thị, các quy hoạch về giao thông, quy hoạch sử dụng đất (bao gồm không gian ngầm); thu hồi đất; thu ngân sách nhà nước từ triển khai TOD và quản lý khoản thu.